外國代理人：美國公關遊說業如何威脅全球民主(Foreign Agents: How American Lobbyists and Lawmakers Threaten Democracy Around the World,Casey Michel)
這本書屬於我個人比較喜歡看的那類書籍,其實沒什麼大不了的內容,簡單說就是"揭秘".從企業經營者,商賈巨擘的秘辛,到政客不為人知的陰私,甚至到一些新聞媒體人,知識份子的濫行,越是與他們人設不同的秘辛被揭露的題材,越讓我有興趣閱讀.
所謂的外國代理人,'Foreign Agents’"就是指那些協助其他國家以外國與外國人利益進行委託,透過游說,公關或政策倡議等方式,影響美國內政與外交決策,但並非正式外交人員的美國人或美國法律監管下的組織.用白話說,外國代理人就是替外國人或外國政府在美國政府,國會中進行遊說,關說的美國人,他們的目的是希望美國政府與國會能制定,或從事有利於他們的雇主的法令,或外交政策與動向. "外國代理人"這本書從嚴肅面來說,它要講的是近百年來美國國會所制定的"外國代理人登記法"( Foreign Agents Registration Act, FARA,1938年通過)施行成效的失敗與不彰.從趣味面來看,這本書寫的就是美國何以會制定這項法令,與它又如何執行不彰背後的歷史故事.這本書中主要由兩位美國人串起外國代理人要角的故事,這兩位分別是Ivy Lee與Paul Manafort.
"外國代理人登記法"設定的目的核心就是要求在美國境內從事代表外國政府,政黨或利益團體活動的人或組織,必須向美國司法部登記,公開他們的委託方身分,資金來源與活動內容,以防止外國不當干預美國的公共政策和輿論.這樣的法令其實明白宣示一件事,就是美國政府其實並不禁止外國代理人在美國活動,但所以要公開就是希望透過公開登記,讓所有有意見,政策或輿論倡議的行動,都必須有"名字,資金來源與動機"擺在陽光下.這種透明最優先的立法思路,一方面尊重言論自由,另一方面保護政府決策與公共輿論免於不知來源的外國操縱.但透過本書的敘事,很明顯的,這套法令在美國施行可以說是完全的失敗,"外國代理人登記法"形同虛設,儘管那些政治掮客,代理人穿梭其間,試圖幫他的雇主:外人國與外國政府,來搭上美國最有權勢的行政官員,或是國會議員,可以說是輕而易舉,且絡繹不絕,但大多數的代理人並不會去主動申報登記,而美國國會與府院相關處理與監督外國代理人登記法的職能幾乎完全沒有執行,形同廢文.這裡的問題是,沒有全面的執行這個法令有什麼問題嗎?.
這種為了個人利益收錢幫外國人在本國政壇穿梭以謀取外國人利益的事並不新鮮,比如我國必然有花錢找所謂的代理人在華盛頓活動去喬事,遊說,或賄賂當地的國會議員,或政府官員來讓他們去進行與策劃某些有利我國之事,相對的必然也有他國代理人掮客在我國政壇活動,只是不那麼廣為人知而已,所以並不需要將代理人視為是絕對壞人,同時也不需要一開始就將這類代理人事務視為負面.而美國的"外國代理人登記法"執行不彰,備受批評的原因在於其實是因為這樣消極不作為的結果,是讓許多在世界上風評最差,具嚴重獨裁性,殺戮性,殘暴性的統治者,或專制政府透過美國代理人活動,讓美國政府或議員在代理人包裝精美的引誘手段與無從知曉的隱密行動中,直接或間接配合他國做了許多原不該出現的力挺或支持專制殺戮,獨裁者,或威權政府且有害民主,與人民的事,因為這些事情與美國的立國精神是衝突的.
美國最早的外國代理人案件中,從事後的角度看,阿拉斯加購地案是讓美國獲益的.但是,除此之外,本中裡的案件基本都涉及醜聞,是與獨裁者與其政府有關的代理事件. Ivy Lee被譽為現代公共關係之父,卻也是FARA立法後首位被起訴的外國代理人.他的轉折點在1930年代,從為洛克菲勒家族美化勞工鎮壓事件中聲名鵲起,轉向為納粹德國系統性洗白形象.書中揭露,Lee不僅為納粹設計媒體策略,包括將反猶太政策包裝成"經濟改革",更安排美國記者訪問希特勒,甚至影響"紐約時報"等主流媒體淡化納粹暴行.更具爭議的是,他同時接受蘇聯委託,協助在美宣傳史達林五年計畫的經濟奇蹟.
Lee的案例凸顯一個核心矛盾,公關技術本身是否具有道德屬性? 他自認只是"資訊傳遞者",但當客戶是極權政權時,"客觀陳述"實質成為幫兇.書中一份1934年美國國會聽證紀錄顯示,Lee辯稱"德國也有權被公平報導",卻無法解釋為何收取的費用,數額相當於今日數百萬美元且從未公開.這種"專業中立"的自我說服,恰是當代"政治公關"行業仍反覆出現的辯詞,技術無罪,但技術服務的對象決定其歷史角色.
若Ivy Lee所引發的效應,是代表FARA的"立法起因",Paul Manafort則暴露其"執法失能".作為川普前競選總幹事,Manafort長期為烏克蘭親俄派亞努科維奇政權遊說,卻以推動民主化為名規避登記.書中詳述他如何透過"雙層合約"掩飾資金來源,先以美國法律事務所名義簽約,再透過塞浦路斯空殼公司洗錢,同時利用遊說與政治諮詢的法規定義模糊,主張自己僅提供戰略建議而非影響政策.Manafort案最終因逃稅罪,而非違反FARA被定罪,恰恰暴露制度荒謬.美國司法部80年來僅起訴過30例違反FARA案件,且多數以輕微罰款結案.更諷刺的是,書中指出2016年大選期間,Manafort的烏克蘭合作夥伴甚至同步操縱美國右翼媒體散播"希拉蕊健康陰謀論",此時外國影響力在美國已進化到混合戰,FARA仍停留在追蹤紙本合約的1930年代框架,顯然太落伍了.
Paul Manafort是美國政治顧問和遊說者,也可以說是本書最大的主角.因在川普競選團隊中的角色以及與外國政府的關係而備受關注,他涉及多起外國代理人案件,主要與他為外國政府或獨裁者進行遊說而未依法註冊有關.Manafort在2004-2014年間為烏克蘭獨裁者亞努科維奇及其政黨提供政治諮詢,幫助其改善國際形象,如洗白其腐敗和威權統治記錄,透過秘密支付和離岸帳戶收取數百萬美元,但未按照"外國代理人登記法"註冊為外國代理人.2016年他在擔任川普競選經理期間,仍與亞努科維奇盟友保持聯繫,並涉嫌推動親俄政策.FBI在2017年調查他未註冊遊說活動,最終成為"通俄門"調查的一部分.Manafort在2000代中期為俄羅斯寡頭奧列格.德里帕斯卡提供服務,推動其商業利益,俄羅斯鋁業大亨德里帕斯卡(Oleg Deripaska)與普丁關係密切,德里帕斯卡於2006年向Manafort支付了數百萬美元,但部分計畫失敗導致法律糾紛.2016年,Manafort曾提議透過私人簡報向德里帕斯卡提供川普競選內幕,因此在2018年被控"密謀反美"和"妨礙司法".在1980年代,Manafort的公司Black, Manafort & Stone為菲律賓的馬可仕家族提供遊說服務,試圖在美國洗白其腐敗和侵犯人權的形象,協助馬可仕家族接觸美國政界,並拖延美國政府對馬可仕資產的追討,此案並未直接導致法律後果,但成為其為獨裁者服務的早期案例.同樣在1980年代,Manafort的公司受僱於剛果的蒙博托政府,幫助其維持美國支持,儘管蒙博托政權以腐敗和暴力聞名,但Manafort遊說目標包括爭取美國軍事援助和淡化人權議題.蒙博託於1997年倒台,Manafort在此案中的角色後被視為有道德爭議.Manafort在1990年代為安哥拉前總統多斯桑托斯的政權代理,遊說爭取美國承認其內戰中的合法性,並對抗美國支持的反對派,他透過離岸公司收取費用,但未揭露代理關係,此案未直接導致起訴,但凸顯其長期為威權政權服務的模式.
Manafort因烏克蘭和俄羅斯相關案件在2018年被判多項罪名成立,包括稅務詐欺,隱瞞海外收入,銀行詐欺,非法取得貸款,密謀反美,未註冊外國代理人.他於2019年被判處7.5年監禁,但2020年因新冠疫情獲釋,其實他曾獲川普的特赦.他的案件揭示了美國遊說產業中的灰色地帶以及外國資金對政治的影響,同時Manafort的行為凸顯了外國代理人法的執行漏洞,許多外國代理人透過離岸帳戶和空殼公司如塞浦路斯和開曼群島來隱藏支付,並利用政治人脈為威權政權服務,同時規避法律披露要求,這些案件也成為"通俄門"調查的關鍵部分.
其實除了個別代理人外,我以為這個事件或狀態最恐怖的地方,並不是Lee或Manafort的案例.而是,這種逃避"外國代理人登記法"的行為已經形成一條巨大灰色產業鏈.從美國國會議員,到各式基金會,研究組織,大學與高等教育機構,知名教授,智庫,到民間私人律師事務所,公關公司,研究機構,知名媒體,王牌記者,到前任美國政府與軍方從中央到地方各級官員,將領,甚至是歷任總統從福特,卡特,雷根,布希,柯林頓,歐巴馬,拜登,到川普都曾實際上明白或暗地裡在替外國政府提供有償的服務.也就是說違反"外國代理人登記法"這件事簡直已經是明白的從上到下的政府菁英貪污,但重點是民眾不知道這種貪污的嚴重情況,其間很多人的舉措甚至堪稱賣國,從文本所述,幾乎已達在華府穿梭涉及政治服務的人都可以收錢為外國政府辦事那樣的狀態,實在恐怖.
整個美國政治體系中"外國代理人產業"的系統性腐敗已形成一條高度組織化,合法與非法交織的產業鏈,滲透到權力結構的每個層級,且絕大多數活動都被刻意掩蓋,公眾幾乎無從知曉.這條產業鏈的核心是"將美國國家利益私有化".其中國會議員透過"有償演說","政治捐款"或"秘密諮詢費"等形式,接受外國資金,推動對其有利的政策,比如放鬆制裁,軍售,國際支,書中曾提到某些美國議員被親俄或親沙烏地阿拉伯遊說集團收買,阻止"馬格尼茨基法案"的制裁.而卸任之後的美國總統與內閣閣員,透過"顧問公司"或"基金會"的白手套收取外國資金,比如川普家族與沙烏地阿拉伯,又如柯林頓基金會與中東,烏克蘭的案例.又如律師事務所與公關公司規避"外國代理人登記法",透過技術性手段將外國遊說偽裝成商業諮詢或民間交流,而頂級律師事務所如書中可能提到的Skadden Arps協助威權政府起草法律文件,掩蓋其違法行為.至於接受外國政府資助,發布有利於其政權的研究報告的大學,研究機構,或者知名教授更是多如過江之鯽,書中的案例包括沙烏地阿拉伯資助布魯金斯學會,中國孔子學院影響學術自由,哈佛大學等名校教授被曝收受中方資金,淡化人權議題,而外國政府透過廣告投放或收購媒體股權如阿聯酋收購"華爾街日報專欄",影響輿論."有償專家"在CNN,Fox News等平台為外國政權辯護更是家常便飯.這書裡最令人意外就是沒國軍方的高層退役將領與情治人員,在退役後擔任外國政府"軍事顧問",協助鎮壓或武器採購如埃及,阿聯酋僱用美軍退役將領培訓秘密警察,出售國安機密或提供反偵察服務,如書中可能提到CIA前員工為中國間諜工作等應該令外界譁然.離岸公司與暗錢(Dark Money),資金經塞浦路斯,開曼群島等避稅天堂洗白,官員卸任後立即進入遊說產業,如前國務卿蓬佩奧加入沙烏地阿拉伯關聯公司,或利用慈善機構,非政府組織洗錢,形成了絕對安全的灰色產業.而民眾並不知道,這是在於主流媒體依賴企業廣告,包括外國資本,避免深入調查.民主黨和共和黨菁英都從中獲利,無人推動徹底改革.對作者而言最關鍵的還是在FARA執法率極低,90%的外國遊說活動未登記,以致形成整個統治階級的集體腐敗,他們將國家機器變為"服務外國競標的工具",而民眾被蒙蔽在“民主法治”的假像中這種系統性潰爛,遠比個別"通俄門"或"中國間諜"案件更可怕,因為它直接動搖了代議制政府的根基.
根據文本我彙整出FARA的失敗可歸因於三點.首先是資源匱乏.美國司法部專責小組僅十餘人,卻需監管數萬家遊說組織.其次是政治干預.就是前面所說既然總統都不太清白了,自然有那種從上到下的施壓,讓FARA無從施展.第三則是科技落差,PARA的紙上作業手段,相段於今日的網路科技,實在太落後了.2018年土耳其雇用twitter網紅攻擊庫德族,司法部卻因不屬傳統遊說而宣稱無法可管,可見一斑,當TikTok網紅,加密捐款,AI深偽影片成為新遊說工具,FARA的紙本登記制形同虛設.
讀完此書,我驚覺造成遊說危機的本質也許不單是腐敗,而是專業化的真相壟斷.無論是Ivy Lee的媒體操控或Manafort的法律漏洞,核心都是將"資訊不對稱"轉為"政治套利工具".這讓我們重新審視所謂"中立行業",從公關,智庫到媒體,當他們聲稱"只提供服務","只是評論員"時,是否也在逃避責任?作者最有力的論證,是揭穿自由市場遊說的神話,書中統計FARA登記者的80%集中於華府5家律所,形成"民主販賣集團".書名"Foreign Agents"的弔詭在於,真正的威脅,往往是被我們視為自己人的共謀者.當Manafort之流能一邊破壞民主,一邊引用民主程序自保時,或許該追問的不是他們為何墮落,而是我們為何縱容?!留心那些收受外國人錢的政客吧!他們可能就是我們民主的破壞者.以上.
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